*سید حسین نکومنش فرد
کاخ سفید اخیرا تصمیم خود مبنی بر اعمال تعرفه 25 درصدی برای واردات فولاد و 10 درصدی برای واردات آلومینیوم به ایالات متحده را اعلام کرده است. طی جلسه‌ای با فعالان صنعت فولاد، رئیس جمهور ایالات متحده از اعلام این تعرفه‌ها و برخورداری صنعت فولاد آمریکا از حمایت دولتی خبر داد. وزارت تجارت آمریکا این تعرفه‌ها را ذیل قانونی که به ندرت استفاده شده است، تعریف خواهد کرد. سیاست وارداتی جدید بر اساس تحلیل وزارت تجارت این کشور بر وضعیت صنایع فولاد و آلومینیوم ایالات متحده و به استناد بخش 232 قانون توسعه تجارت آمریکا، مصوب سال 1968، اتخاذ شده است. البته این قانون به وزارت تجارت این کشور مجوز تحقیقات در خصوص تاثیر واردات هر کالایی بر امنیت ملی آمریکا را می‌دهد.
بر اساس قانون توسعه تجارت، وزارت تجارت آمریکا باید مواردی همچون نیاز به کالای خاص برای نتیجه رسیدن پروژه‌های دفاعی، ظرفیت تولید داخلی برای تامین نیاز‌های داخلی، منابع انسانی و مادی مورد نیاز، از بین رفتن قابلیت تولید، مهارت و یا مشاغل در اثر واردات محصول و احتمال و تاثیر جایگزینی مصنوعات داخلی با محصولات خارجی، به دلیل واردات بی‌رویه را ارزیابی کند.

وضعیت تولید و مصرف فولاد و آلومینیوم در آمریکا
بر اساس تحلیل انجام شده که از آوریل 2017 آغاز شده است، وضعیت واردات فولاد و آلومینیوم، امنیت ملی آمریکا را با تهدید مواجه ساخته است. بر اساس این گزارش، ایالات متحده بزرگترین وارد کننده فولاد جهان است به گونه‌ای که واردات فولاد این کشور چهار برابر صادرات آن می‌باشد. 6 فولاد‌ساز با روش بازی و 4 فولادساز با روش کوره الکتریکی، از سال 2000 تاکنون تعطیل شده اند و اشتغال در صنعت فولاد نسبت به سال 1998، 35 درصد کاهش داشته است. ظرفیت تولید فولاد جهان در حال حاضر 2.4 میلیارد تن است که نسبت به سال 2000، تقریباً 127 درصد رشد داشته است. تقاضا برای فولاد در همین بازه زمانی، با نرخ کندتری نسبت به عرضه رشد داشته و اضافه تولید فعلی جهان تقریبا 700 میلیون تن می‌باشد. این مقدار تقریبا 7 برابر مصرف آمریکا است. در عین حال چین بزرگترین تولیدکننده و صادرکننده فولاد جهان و دارنده بیشترین میزان اضافه تولید است، به‌گونه‌ای که اضافه تولید چین به تنهایی از کل ظرفیت فولادسازی آمریکا بیشتر می‌باشد. به طور میانگین، چین ماهانه بیش از ظرفیت سالیانه آمریکا فولاد تولید می‌کند. در مورد فولاد‌های خاص، برای مثال فولادهای ترانسفورماتورهای الکتریکی، تنها یک تولیدکننده آمریکایی باقی مانده است. تا فوریه 2018، آمریکا 168 ابلاغیه ضد دامپ در حوزه فولاد صادر نموده است که 29 مورد آن بر علیه چین بوده است.
علاوه بر این، وزارت تجارت تحلیلی دقیق در مورد صنعت آلومینیوم ارائه نموده است. بر اساس این گزارش واردات آلومینیوم اولیه از 66 درصد نیاز بازار در سال 2012 تا بیش از 90 درصد افزایش داشته است. با وجود افزایش تقاضا بین سال‌های 2013 تا 2017، شش واحد ذوب‌ریزی آلومینیوم تعطیل شده‌اند و تنها دو واحد از پنج واحد باقی مانده در حد ظرفیت، تولید دارند و اشتغال در این صنعت 58 درصد کاهش داشته است. در حال حاضر تنها یک واحد تولید آلومینیوم با کیفیت بالا که مناسب کاربرد‌های هوا-فضا است مشغول به کار است. با توجه به کاهش بودجه‌های دفاعی، میزان مصرف در این حوزه نمی‌تواند واحد‌های تولیدی را مشغول به کار نگاه دارد.

بسته سیاستی پیشنهادی وزارت تجارت 
سیاست‌های پیشنهادی وزارت تجارت به رئیس جمهور ، شامل سه گزینه بوده است:
اعمال تعرفه گمرکی حداقل 24 درصدی بر واردات فولاد از همه کشورها؛
اعمال تعرفه حداقل 53 درصدی بر واردات از 12 کشور برزیل، چین، کاستاریکا، مصر، هند، مالزی، کره جنوبی، روسیه، آفریقای جنوبی، تایلند، ترکیه و ویتنام به همراه تعریف سقف صادرات به میزان صادر شده در سال 2017 برای همه کشور‌های دیگر؛
تعریف سقف صادراتی حداکثر 63 درصد فولاد صادر شده به ایالات متحده در سال 2017 برای همه کشورها؛
سیاست‌های بالا با هدف افزایش تولید داخلی فولاد آمریکا از میزان 73 درصد ظرفیت تا 80 درصد ظرفیت تعریف شد. همچنین پیشنهاد شده است که وزیر تجارت اجازه صدور مجوز واردات در موارد خاص برای آلیاژهایی که ظرفیت تولید کافی در آمریکا ندارند و یا به دلایل الزامات امنیت ملی مورد نیاز هستند، را بنا به درخواست شرکت‌های آمریکایی داشته باشد.

سابقه، واکنش‌ها و تبعات احتمالی تعرفه گذاری
در سال 2017 ایالات متحده آمریکا با 15 درصد افزایش نسبت به سال 2016،  نزدیک به 34 میلیون تن فولاد وارد نموده است. این تعرفه‌های گمرکی در حالی به سوی اجرایی شدن حرکت می‌کنند که کانادا با 16.5 درصد، برزیل با 13.5 درصد، کره جنوبی با 9.9 درصد و مکزیک با 9 درصد، بزرگ‌ترین سهم از بازار فولاد آمریکا را به خود اختصاص داده‌اند. از بین این کشورها کانادا و مکزیک علاوه بر سازمان تجارت جهانی عضو پیمان نفتا بوده و اعمال محدودیت بر این کشور‌ها برای اقتصاد ایالات متحده تبعات مالی خواهد داشت. عملا تنها 6 درصد از واردات 46 میلیارد دلاری فولاد و آلومینیوم ایالات متحده از چین تامین می‌شود (976 میلیون دلار فولاد و 1.8 میلیارد دلار آلومینیوم).
برخی از تولیدکنندگان فولاد از این تصمیم حمایت نموده و از دولت قدردانی کرده‌اند. اما مصرف‌کنندگان فولاد و آلومینیوم در معرض افزایش قیمت مواد اولیه خواهند بود. این بخش‌ها شامل خودروسازان، تولیدکنندگان قوطی‌های نوشابه، هواپیماسازان، صنایع انرژی و بخش ساختمان است. تاثیر سیاست های جدید تا حدی است که به محض اعلام، ارزش سهام شرکت های مصرف کننده افت کرد.
تعرفه‌گذاری و سهمیه‌بندی برای واردات سابقه طولانی ای در آمریکا دارد . در دوره رکود دهه 1920، آمریکا برای بسیاری از صادرات کانادا تعرفه گذاری نمود. جانسون، نیکسون، ریگان و کارتر نیز در دوره‌های مختلف به تعرفه‌گذاری دست زده‌اند. حتی اوباما در سال 2016 تا 522 درصد تعرفه برای فولاد صادر شده از چین در نظر گرفت. اما بر اساس محاسبات و تحقیقات انجام شده، هیچ یک از این سیاست‌ها تاکنون موفقیت مورد نظر را نداشته است. برای مثال نگاه داشتن هر شغل در صنعت فولاد آمریکا در دهه 80، بین 200 هزار تا 2.3 میلیون دلار (به نرخ دلار سال 2017) برای مالیات‌دهندگان آمریکایی هزینه داشته است.
منتقدان ترامپ بر این باورند که این سیاست‌ها باید هدفمند‌تر باشند. با توجه به میزان صادرات فولاد چین به ایالات متحده (2 درصد فولاد مصرفی آمریکا) ممکن است که این سیاست‌ها در حوزه فولاد تغییر کند. در مورد آلومینیوم، واردات این فلز از کانادا به شدت متاثر از سیاست‌های جدید قرار خواهد گرفت. منتقدان ترامپ بر این باورند که با توجه به زمان‌بر بودن اعمال محدودیت از طریق سازمان تجارت جهانی، کاخ سفید تصمیم گرفته است با استناد به قانونی محجور در خصوص امنیت ملی، سیاست‌های گمرکی خود را به پیش ببرد. استناد به این قانون دست ریاست جمهوری در افزایش تعرفه‌ها را باز خواهد گذاشت. سیاست‌های تجاری محدودیت‌های متعددی به دلیل پیمان‌های تجاری دارند اما محدودیت‌های ایجاد شده به استناد مسائل امنیت ملی از بسیاری از این پیمان‌ها معاف شده‌اند. در صورت شکایت کشور‌های دیگر به سازمان تجارت جهانی نیز احتمال رای‌دهی این سازمان به ضرر آمریکا (به دلیل استناد به مساله امنیت ملی) پایین است. علاوه بر این، اعمال شدن این سیاست‌ها در خارج از چهارچوب سازمان تجارت جهانی، کشور‌های صادرکننده را از دریافت جریمه‌های ناشی از تخلف آمریکا از قوانین این سازمان محروم می‌کند. در صورتی که این تعرفه‌ها به صورت تعرفه حمایتی و در ذیل قوانین این سازمان وضع می‌شد، صادرکنندگان حق اعمال تعرفه‌های مشابه و یا دریافت خسارت به میزان ضرر ناشی از کم شدن صادرات را داشتند. اما در وضعیت کنونی اعمال تعرفه از سوی دیگران موجب دعاوی حقوقی طولانی خواهد شد.
علاوه بر همه مشکلات دیگر، اعمال این تعرفه‌ها به بهانه امنیت ملی می‌تواند توجیه مناسبی برای افزایش حفاظت‌گرایی چین باشد. چین در سال‌های اخیر همواره در معرض اتهام محافظت از محصولات تولیدی داخل، ممانعت از صادرات و سرمایه‌گذاری خارجی و غرق کردن بازار در محصولات ارزان بوده است.

تجارت جهانی، ابزاری برای تسخیر بازار کشور های درحال توسعه؟
مذاکرات بی‌نتیجه دور دوحه سازمان تجارت جهانی در سال 2001 نشان داد، کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی قابلیت انعطاف لازم برای ایجاد تغییرات مناسب در قوانین این سازمان را ندارند. در این دور مشخصاً نظر کشورهای توسعه یافته (ایالات متحده، اتحادیه اروپا، ژاپن و کانادا) مبنی بر باقی ماندن یارانه‌های بخش کشاورزی موجب اختلاف نظر با کشور‌های در حال توسعه (هند، چین، برزیل و آفریقای جنوبی) شد. در ذیل قوانین سازمان تجارت جهانی، برخلاف پیمان عمومی تعرفه و تجارت (گات) قوانین الزام‌آور و همراه با تبعات و جریمه است. در پیمان گات کشور‌ها بر اساس منافع ملی تصمیم می‌گرفتند که تصمیمات اتخاذ شده را پذیرفته و یا رد کنند و مکانیزم مشخصی برای حل اختلاف وجود نداشت. با تشکیل سازمان تجارت جهانی، ایالات متحده و اتحادیه اروپا در تعقیب ایجاد سامانه‌ای پیش‌بینی‌پذیر برای گسترش تجارت جهانی بودند. این پیش‌بینی‌پذیری در رفتارهای تجاری پیشتر تنها در کشورهای توسعه‌یافته دیده می‌شد. اما در زمان تشکیل این سازمان، مکانیزمی برای ایجاد انعطاف در برابر تصمیمات سیاسی و تغییرات آتی همچون ایجاد قدرت‌های تجاری بزرگ در بین کشورهای در حال توسعه مثل چین و هند، در نظر گرفته نشده بود. توسعه این کشورها و دسترسی آن‌ها به نیروی کار ارزان و سطح رفاه پایین، عملاً هزینه تولید بسیاری از کالاها و خدمات را پایین آورده است و سرمایه‌گذاری در کشورهای در حال توسعه را به مراتب ارزان‌تر ساخته است. تمایل کشورهای توسعه‌یافته به اعمال سیاست‌های حمایتی نسبت به صنایع پایه بومی همچون صنایع فلزی و کشاورزی در تقابل با سیاست‌های تجارت آزاد است. عملاً صنایع پایه این کشورها که پیشتر از ایده تجارت آزاد جهانی و نبود حمایت و مداخله‌گری دولت، با هدف دسترسی راحت‌تر به بازار کشورهای درحال توسعه حمایت کرده بودند، اکنون در معرض ورشکستگی قرار گرفته‌اند.
ایالات متحده از بدو پیدایش پیمان‌های تجاری جهانی از مبلغین تجارت جهانی بوده است. در مواردی کشورها با پیوستن به پیمان‌های تجاری جهانی، با افزایش میزان واردات ارزان و از بین رفتن مشاغل مواجه شده‌اند که این فضا فشار زیادی را از طرف مردم به دولت وارد می‌کند. تصمیم اخیر دولت ایالات متحده در امتداد تصمیم سال 2002 دولت جرج بوش (پسر) مبنی بر افزایش تعرفه واردات فولاد بین 8 تا 30 درصد برای حفاظت از صنایع این کشور بود. این تصمیم پس از اعلام ورشکستگی بیش از 30 فولادساز آمریکایی اتخاذ شد. بر اساس تعرفه سال 2002، مکزیک و کانادا به دلیل وجود پیمان نفتا، و برخی دیگر از کشور‌ها همچون آرژانتین و ترکیه به دلایل دیگر، از این مالیات معاف شدند. تعرفه واردات فولاد پیش از این بین صفر تا یک درصد بود. تحقیقات انجام شده در سال‌های بعد نشان داد که اگر چه این قانون با حفاظت از صنایع فولاد مقداری تولید ناخالص داخلی را افزایش داد، اما رکود حاکم بر صنایع مصرف‌کننده فولاد و افزایش هزینه‌ها، تولید ناخالص داخلی را بیش از این رشد، کاهش داد.
رئیس جمهور آمریکا در واکنش به تهدید اتحادیه اروپا مبنی بر افزایش مالیات واردات کالاهای آمریکایی، این کشورها را تهدید به افزایش مالیات بر خودروهای اروپایی نموده است. تهدیدات متقابل این کشورها وضعیت را به سوی جنگ تجاری هدایت می‌کند. اگر چه رئیس جمهور آمریکا جنگ تجاری را خوب و قابل بردن برای اقتصاد ایالات متحده توصیف نموده است، اما اتمام پیش از برنامه تعرفه‌های اعمال شده در دوران جرج بوش (پس از رای سازمان تجارت جهانی) نشان داده است که استفاده از منافع حضور در پیمان‌های بین‌المللی و عدم تمکین به محدودیت‌های ناشی از حضور در این مجامع، لزوما موفقیت آمیز نخواهد بود.
با توجه به محدودیت قابل توجه برای شرکا و رقبای تجاری آمریکا، این سیاست‌ها احتمالا با اقدامات متقابل مواجه خواهد شد. پس از اعلان عمومی خط مشی جدید گمرکی، منتقدان دولت فعلی نسبت به وقوع جنگ تجاری هشدار داده‌اند. اتحادیه اروپا و کانادا تهدید کرده بودند که در صورت ابلاغ این سیاست‌ها مقابله به مثل خواهند کرد.

* کارشناس ستاد توسعه فناوری‌های مواد و ساخت پیشرفته معاونت علمی